行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国总统特朗普签署了一条新行政令，要(yào)把美国处方药价格“打下来”。特朗普在社交平台上一连串地发问：为什么美国的(de)处方药和药品价格比其他任何国家都高得多？甚至是5到10倍的药价？药企说高价是由于研发成本，这(zhè)对(duì)吗？ 行政令消息一出，药企(yàoqǐ)股价是先降后升。例如，葛兰素史克、辉瑞等药企大厂的股票(gǔpiào)先是小幅(xiǎofú)下挫，在分析师指出政策“落地难”后又立即回升。 特朗普(tèlǎngpǔ)预计，这项新政落地后，不仅药价要降30%～80%，公民的医疗成本降低，美国还能(néng)节省数万亿美元。这个愿望能实现吗？ 根据研究机构数据，2024年，美国处方药净支出达到4870亿美元，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于其他(qítā)发达国家。这背后主要是美国缺乏(quēfá)价格管制机制(jīzhì)，政府(zhèngfǔ)无法对新药和品牌药进行集中议价，致使药厂长年在议价方面占据主导地位。 在美国，联邦医保和联邦医疗(yīliáo)补助无法(wúfǎ)直接与药厂谈价格，直到2022年《通胀削减法案》颁布，法律才赋予联邦医保部分药品谈判权，但也仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对市场影响十分(shífēn)有限(yǒuxiàn)。 美国药品(yàopǐn)供应链包括药厂、批发商、药品福利管理公司（PBM）、保险公司和药店等多方，每个环节(huánjié)参与者都有利润诉求。 根据(gēnjù)美国相关规定，允许企业在专利保护期内对(duì)药品自由定价，且通过美国食品药品监督管理局（FDA）药品批准保障市场独占权。兰德公司的(de)报告指出，美国品牌药价平均为其他(qítā)国家3.44倍，药厂的定价权极高。 整个供应链中，PBM主要承担以下职能：居中调节价格、与药房签订合约(héyuē)、同药厂协商折扣及返利条款、协助处理(chǔlǐ)保险理赔事务(shìwù)，以及统筹(tǒngchóu)管理处方药配送等。此前，美国联邦贸易委员会报告披露，美国三大PBM通过自营药房将药价抬高数百倍(shùbǎibèi)。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么(nàme)，这次行政会如何平抑药价？ 首先，在行政令签署30天内，美国卫生部必须制定(zhìdìng)与国际(guójì)对标的“最惠国价格目标”，向药企传达降价幅度，且涵盖所有处方药(chǔfāngyào)。执行重点会(huì)放在价格差距最大、患者支出最多的药物(yàowù)上，例如新兴的减肥药和慢性病药物。如若30天内降价目标未实现，政府即启动下一步，包括FDA批准药品进口豁免等做法。 行政令的预期目标是大幅降低美国(měiguó)处方药价格(jiàgé)。但据美国国会预算办公室估算，通过(tōngguò)对标外国价格仅能将药价降低约5%。有专家指出，要实现中高强度的降价，还是需要制药公司自愿配合。 行政令更像一枚 “信号弹(xìnhàodàn)” 如果(rúguǒ)行政令实施，将对制药行业产生(chǎnshēng)深远影响。首先，美国市场是全球药企最高利润来源之一，一旦(yídàn)价格被压，药企必然需要调整经营策略。 例如，针对降价压力，诺和诺德和礼来都推出(tuīchū)了“直销”，顾客可以每月以499美元价格购买超1000美元的(de)减肥注射(zhùshè)药，礼来还公开(gōngkāi)表示支持国际药价“公平分摊”，但认为PBM的影响力必须要被降低。 跨国医药研发企业罗氏发表声明，若行政令实施，其之前宣布的在(zài)美投资(tóuzī)计划会有压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应改革PBM机制，但短期内不会改变(gǎibiàn)在美的投资。 从业务布局看(kàn)，近年来多家药企在美投资建厂或研发中心，行政令使得这些(zhèxiē)项目的投资回报更具不确定性。 药品供应链上，各家反应都很强烈，还上演了(le)一番“甩锅”戏码。 美国(měiguó)药品研究与制造商协会(huì)（PhRMA）主席斯蒂芬·J.乌布尔称，把美国药价“套用”他国低价，将“损害美国患者(huànzhě)利益”，并称(bìngchēng)此举会“危及协会成员数千亿美元的美国投资”。他认为，美国药价高(gāo)的真正原因是“其他国家不支付研发成本，以及中间商抬高了成本”。 与此(cǐ)相对，美国医药保健管理协会（PCMA）发言人认为问题在于制药商自身，称PBM是对抗药企定价权的唯一制衡。连锁(liánsuǒ)药店和保险公司表示愿与政府合作探讨降价方案，强调他们已经为患者(huànzhě)节省了(le)大量成本。 多位行业人士指出，美国现行医保体系和PBM确实是药价高的(de)根本原因，只有同时改动这两点，药品价格才会(huì)真正下降。 法学专家(zhuānjiā)认为行政令绕过(ràoguò)国会授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈(gē)斯汀直言，一旦真正有实质性降价措施出台，会引发“大量诉讼”。该(gāi)命令可能超出国会法律授权范围，尤其在强制最惠国定价方面。此前2018年、2020年类似方案都被法院叫停过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价，“行政令(lìng)只是一个愿望清单”，政府的法律干预(gānyù)权力并(bìng)不明确。另有分析人士提醒，美国进口药品受到法规限制很大，例如FDA先前(xiānqián)只准许佛罗里达州从加拿大进口一些药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚“信号弹”，体现了美国政府(měiguózhèngfǔ)的压价决心，但是最终效果很难保证(bǎozhèng)。